Децентралізація: аналіз європейського досвіду (інфографіка)

Ухвалення поправок до Конституції за частиною децентралізації надовго запам'ятається українцям. Феміді ще тільки належить назвати винних у трагедії 31 серпня, коли від вибуху гранати загинули чотири людини і було поранено більше 120, а в Раді вже торгуються за голосування поправок у другому читанні в грудні. Деякі назвали голосування "кривавим", інші – "зрадою", треті – "вимушеним заходом". Поки потрібних 300 голосів немає, але бюджетна децентралізація і добровільне об'єднання громад за адмінтерреформу вже йде повним ходом. Левова частина податків з 1 січня залишається на місцях, але, за словами місцевих депутатів, цього недостатньо. А ось ідейні натхненники реформи впевнені в зворотному, запевняючи, що відсутню частину грошей компенсує Київ. З цим можна погодитися: ті, хто говорять, що європейські громади забезпечують себе на всі 100%, дещо перебільшують. Щоб розвінчати міфи реформи, "Сегодня" розібралася, як децентралізація проходила в Польщі і Франції, адже досвід саме цих країн ми і копіюємо.

РЕГУЛЬСЬКИЙ. Взявши курс на децентралізацію, Кабмін почав співпрацювати з групою польських експертів, які понад 20 років тому вже провели цю реформу в Польщі. Главою польської робочої групи став Марчін Свенчицький – екс-мер Варшави. Від України все координує профільний віце-прем'єр Геннадій Зубко. Але, за словами Свєнчіцькі, з яким "Сегодня" зустрілася під час його візиту до Києва, з реалізацією реформи у нашої влади є одна головна проблема. "Немає єдиного центру ухвалення рішень. Кожен тягне ковдру на себе", – пояснює нам пан Марчін. І він має рацію: реформою займається і Кабмін, і профільний комітет ВР, і різні інститути та громадські організації, і чиновники на місцях. При цьому всі вони представляють різні партії, тому нерідко вставляють один одному палиці в колеса. У Польщі головним по децентралізації призначили академіка Єжи Регульського. Спочатку він провів адміністративно-територіальну реформу: з 49 воєводств залишилося 16, а кількість повітів і гмін скоротилося до 379 і 2479 відповідно. Зараз в Україні – 24 області, 490 районів і 10279 сільрад. Після добровільного об'єднання залишиться 27 регіонів (тобто фактично областей стане більше), 150-200 районів і 1500-2000 громад.

Але справа не тільки в передачі повноважень. Родзинка децентралізації – право самостійно розпоряджатися фінансами. На відміну від українських громад, які ще в 2014-му мали право лише на 20% власних доходів, в "касах" польських гмін залишається до 60% зібраних податків (див. інфографіку). Найбагатшою вважається Познань: там 90% бюджету – власні прибутки. В Україні з 1 січня у місцевих бюджетах залишили зібрані ПДФО, податок на нерухомість і акциз: згідно задуму Кабміну, цих грошей має вистачити, щоб покрити половину витрат регіону. Решта 40-50%, як і в Польщі, регіонам будуть "спускати" зверху, у вигляді дотацій та субвенцій.

Деокупація півдня країни – як українські військові відвойовують території

Заборона на пересування країною для військовозобов'язаних – всі деталі

Ракетні удари по мирних українськиих містах - липень 2022

Ядерний тероризм Росії

У Франції інститут префектів ввів Наполеон ще в 1800 році, а в Польщі реформою займався одна людина.

ПО СТОПАХ НАПОЛЕОНА. Від французької моделі ми запозичили майже все: від інституту префектів до централізованої моделі управління Парижем більш ніж 36 тис. Комун. Децентралізація у Франції відбувалася в середині 80-х, а посада префекта ввів Наполеон ще в 1800 році. Спочатку він наділив цих чиновників максимальними повноваженнями, але потім їх права урізали, і в 1982-му у префектів залишилося лише право контрольно-наглядової за місцевою владою функції. Як і в нашому проекті змін до Конституції, у Франції префектів призначає і звільняє президент, але де-факто префекти підкоряються МВС. Що, в принципі, правильно: якщо місцева влада порушує Конституцію, префект зобов'язаний звернутися до правоохоронних органів та суду. У нас пропонується підпорядкувати префектів президенту: цю норму критикує колишній суддя КС Віктор Шишкін і замглави Конституційної комісії Віктор Мусіяка.

АКЦИЗ НА СІРНИКИ. Як і в Польщі, жодна французька комуна не забезпечує себе на всі 100%. Комунам дозволено вводити місцеві збори: податок на прибирання територій, на комунікації. Але, на відміну від інших країн ЄС, у Франції найжорсткіша податкова система. Так, наприклад, кожен француз сплачує податок на сім'ю. Причому вигідніше його платити, якщо вийдеш заміж / одружишся: тоді ставка ділиться на двох. Також у Франції підакцизними товарами вважаються сірники, цукор і кондитерські вироби! Ці податки також наповнюють місцеві бюджети. Експерти вважають Францію історично централізованою країною. "У нас була монархія, а в Україні немає. Навіщо влада в Україні робити настільки залежною від президента?" – Розповів нам один з французьких дипломатів. На Банковій це пояснюють умовами воєнного часу: якщо дати регіонам багато повноважень, може статися те ж, що й на Донбасі.

ДОСВІД: ФЕДЕРАТИВНА НІМЕЧЧИНА І СХОЖА ШВЕЦІЯ

Крім досвіду Польщі та Франції, чогось українські власті навчаються і у Німеччини та Швеції. Правда, що стосується офіційного Берліна, експерти застерігають: Німеччина – федеративна країна, і її досвід передачі повноважень на місця варто розглядати акуратно. Так, до середини XIX століття на території Німеччини існувало багато окремих Держосвіти, а в нинішньому вигляді землі сформувалися тільки після війни. За конституцією, землі не є адміністративними одиницями ФРН. Навпаки, ФРН – це об'єднання земель. Землі – суб'єкти конституційного права з обмеженою міжнародною правосуб'єктністю (вони можуть приймати закони в інтересах своїх земель, але не можуть самостійно вести міжнародну політику: наприклад, укладати договори з іншими країнами). Українські ж громади не можуть приймати власних законів. А ось бюджетну децентралізацію можна сміливо розглядати як приклад для України. До речі, в питанні введення своїх місцевих податків і зборів влади німецьких земель навіть переплюнули своїх колег по французьким комунам. Так, до бюджетів деяких земель жителі платять податки на пиво, собак, розваги, лотереї та кіно. І на 80% бюджет земель формується за рахунок власних надходжень. На відміну від Польщі та Франції, де цей показник у середньому не перевищує 60%. Але, як і скрізь, Берлін підтримує землі дотаціями та субвенціями. Після падіння Берлінської стіни і об'єднання Німеччини нові федеральні землі сходу країни були економічно слабше. Враховуючи це, влада ухвалила кілька програм вирівнювання відстаючих регіонів для збалансування бюджетів "нових" земель за рахунок перерозподілу частки ВВП економічно потужних промислових "чемпіонів" (Баварії, Баден-Вюртемберга) на користь східних регіонів. У перші роки існування об'єднаної Німеччини це дозволило в стислі терміни реалізувати цілий ряд комплексних інфраструктурних проектів і поліпшити соціальне благополуччя східних німців. Очікується, що з 2020 року буде нова програма фінансування не тільки нових земель, а й усіх регіонів, які потребують допомоги.

У Швеції ж реформа стартувала в 90-х. Як і в Польщі, кількість муніципалітетів скоротилося з 1000 до 280. У Швеції два типи органів місцевого самоврядування: муніципалітет на місцевому рівні та ландстинг – на регіональному. На відміну від федеративної Німеччини, до компетенції органів місцевої шведської влади відноситься освіта, медицина, інфраструктура. Загалом ті ж питання, що і у нас. Значна кількість податків залишається на місцях. Кожен регіон і муніципалітет мають право встановлювати свої ставки податків. Головне джерело доходу – прибутковий податок. Найвища його ставка в одному з муніципалітетів – 33,17%, найнижча – 27,13%. Місцеві бюджети Швеції також отримують дотацію з центру.

АНАТОЛІЙ ТКАЧУК: "Префекти – це дурість, немає в українській мові такого слова"

Директор з питань науки Інституту громадянського суспільства.

Для інтерв'ю з Анатолієм Федоровичем ми зустрілися неподалік від будівлі Мінрегіону. За часів президентства Ющенка і до приходу до влади Віктора Януковича він був заступником глави Мінрегіону. У 2014-му йому пропонували повернутися, але він пішов у директори з питань науки і розвитку Інституту громадянського суспільства. Цілий рік з чиновниками та експертами він готував реформу децентралізації: писав законопроекти, провів десятки, якщо не сотню круглих столів та прес-конференцій. Незважаючи на наближеність до влади, Анатолій Федорович критикує розроблені поправки в Конституцію і закони, що супроводжують децентралізацію.

- Ми проводимо децентралізацію по французько-польської моделі. Приміром, префекти – чисто французька модель президентських керуючих на місцях...

- Префекти – це дурість. Немає в українській мові слова "префект", воно чуже. Що стосується держчиновника високого класу, який стоїть на сторожі Конституції, законів та інтересів держави, – це абсолютно правильно. Це не французька модель. Якщо забрати слово "префект", то така модель існує скрізь. У Польщі – воєвода, в Італії – комісар... У нас таких чиновників пропонується призначати президенту за поданням Кабміну. Але в Україні уряди змінюються так часто, що так само часто будуть міняти і "префектів". Тому змішаний спосіб призначення, може, і нормальний. Але назва неправильне.

- У Польщі бюджетам гмін з центрального виділяють гроші на освіту. Як буде в Україні?

- У нас медицина і освіта фінансуються за рахунок госмедіцінской та освітньої субвенцій. Так і залишиться. Але є дві складових: мережа (освітніх і медичних установ. – Авт.), Яка знаходиться у власності громад, і витрати на одного учня, які розраховуються державою. Передача останніх громаді повинна поліпшити якість освіти. Сьогодні на одного учня держава виділяє близько 9 тис. грн на рік. У міських школах це 6-7 тис. грн, у селах – 15-20 тис. грн. Рекорд – 35 тис. грн (такий розкид норм пояснюється малою кількістю дітей у сільських школах. – Авт.). Грошей в п'ять разів більше, ніж у місті, а результат – тотальна малограмотність. Якщо питання освіти передати на рівень громади, місцеве самоврядування отримає гроші в розрахунку на кількість учнів, і суми точно не вистачить для сьогоднішньої мережі шкіл. Коли система почне працювати, перші пару років буде складно, будуть скандали. Десь мережа шкіл скоротиться, десь громади домовляться: їхні діти будуть ходити на навчання в сусідню громаду, і перераховувати 9 тис. На дитину в бюджет цієї громади.

- Чи зможуть місцеві бюджети вводити свої місцеві податки? Німці, наприклад, сплачують податок на собак.

- Якщо дивитися глобально, мінімум 60-70% надходжень всіх місцевих бюджетів – це ПДФО. Це стабільний податок, який говорить про те, що в громаді хтось ще працює. Тому основним є податок на доходи фізосіб. Друга частина – так звані рентні податки: на нерухомість, землю... В Україні всі кричать, мовляв, дайте нам землю, ми будемо її продавати, встановлювати які завгодно податки. Але не може громада існувати за рахунок рентних платежів! Це розбещує людей. Складова рентних платежів у місцевих бюджетах різних країн – 10-11%. Є місцеві податки, у тому числі на собак, на дощову каналізацію. Але вони дрібні. Податок важливий і потрібний, коли сума надходжень перевищує витрати на його адміністрування.

- У Польщі є рейтинг інвестиційної привабливості гмін. Після реформи чи буде це можливо в Україні?

- У теорії – так. На практиці все працює складніше. Приміром, ви потенційний інвестор і побачили, що біля якогось села є урочище, а там – мінеральна вода. Ви хочете побудувати санаторій. Це за межами села, то є урочище не входить в генплан села. А у району, як правило, немає схеми планування території за селом. А якби й був, то ті 10-15 соток – настільки маленький клаптик, що на схемі планування його не було б видно. І тоді вам потрібно йти в райадміністрацію і домовлятися, щоб вони взялися за розробку схеми планування території. І в райраду, оскільки він повинен бути замовником схеми. Він же її і затверджує. Після того як все буде зроблено, ви починаєте працювати з сільрадою, тому що потрібна вам земля знаходиться на його території. Тобто в процесі – три гравці. Ми пропонуємо, щоб на рівні кожної громади була своя схема планування, по якій буде чітко зрозуміло: це землі такий-то території, ці – землі промисловості... І інвестор дивиться на ці документи: тут є люди, а ось тут – зарезервована земля для виробництва.

ОЛЕГ ШАМШУР: "Французькі регіони і комуни залежать від грошей з центру"

Посол України у Франції.

- Чи був у Франції створений фонд підтримки дотаційних регіонів на етапі реформи децентралізації?

- У Франції, незважаючи на кілька хвиль реформи, переважають централістські традиції. Це проявляється в адміністративному контролі центральної влади за місцевими органами. Бюджети регіонів формуються на 60% від державного. А органи місцевого управління формують бюджет з чотирьох джерел: держдотації, місцеві податки, позики і доходи від власності та послуг.

- На чому стали заробляти різні регіони Франції після реформи? Можливо, на виробництві вина, туризмі?..

- Кожен регіон, департамент чи комуна можуть розраховувати на частину податків. Але все ж мова не йде про повне самофінансуванні. Приміром, у 2013-му у французьких регіонів були такі джерела формування бюджетів: 61% – підтримка держави, 27% – місцеві податкові збори, 12% – звільнення від місцевих податків і спеціальні субвенції від міністерств. Тобто виробництво вина і туризм, як основні прибуткові галузі для регіонів Франції в цілому, – швидше стереотип. Але, втім, для окремих громад країни це дійсно критично важлива стаття доходу.

- Чи є зараз у Франції дотаційні регіони? На чому вони заробляють?

- Місцеві громади дуже чутливі до щонайменших змін в питанні виділення дотацій. Приміром, в умовах боротьби з наслідками фінкризи уряд Франції, крім інших заходів економії, і відповідно до вимог Брюсселя (встановлення граничної норми дефіциту держбюджету на рівні 3% ВВП), передбачив також і скорочення дотацій регіонам. Одна зі статей таких дотацій – загальні дотації на функціонування місцевих органів влади повинні бути знижені в середньому на 10,7 млрд євро до 2017-го (у 2015-му передбачено 36,6 млрд євро). Природно, що ці реформи викликали негативну реакцію в регіонах, департаментах і комунах, а суперечки і критика уряду не вщухають і зараз.