У префектов останется вертикаль исполнительной власти

Когда я еще был полноправным судьей КС, у нас была серьезная дискуссия по законопроекту о внесении изменений в Конституцию относительно депутатской неприкосновенности и ограничении судейского иммунитета, который был внесен в КС два месяца назад: что делать с переходными положениями, нужно ли их рассматривать в комплексе с законопроектом, который вносит изменения в Конституцию.

Шла также дискуссия о нарушении ч.2 ст.157 Конституции: "Конституция Украины не может быть изменена в условиях военного или чрезвычайного положения". И у меня же было написано особое мнение по этому вопросу. В особых мнениях других судей по законопроекту о депутатской неприкосновенности также были упомянуты вопросы об условиях военного положения, то есть, это уже говорилось не мной одним. Сейчас также в отдельных мнениях других судей, которые их писали по заключению КС по второму законопроекту о децентрализации, речь идет о том, что КС не обсудил вопросы, связанные с условиями военного положения и не отобразил их. Таким образом позиция о наличии условий военного положения не ограничивалась только моими воплями в пустыне.

И дело не в том, что президент своим указом должен, якобы, вводить военное положение. Те, кто занимаются анализом юридических документов, должны внимательно относиться к юридической терминологии и ее значению в нормативных текстах. В ст. 157 не написано "с введением военного положения…". Там говорится о "наличии условий военного положения…". В полномочиях президента написано, что он вводит военное положение. Кто сказал, что только президент определяет указанные условия? Такого нигде не написано. Он вводит военное положение. А условия законами и постановлениями может определять парламент, Кабмин, учитывая, что у нас парламентская республика, а не президентская. Президент, как верховный главнокомандующий, также может определять условия военного положения.

Однако и КС, высказываясь по соответствию законопроекта всем положениям статьи 157, может сделать вывод, проанализировав всю ситуацию и нормативную базу, что у нас есть условия военного положения, или их нет.

Однако в заключении сказано, что мы даем согласие на изменение Конституции, потому что у нас нет условий военного положения. При этом нет аргументации, почему его нет. В своем особом мнении я перечислил десятка полтора законов, до десятка постановлений ВР и Кабмина, указы президента, где расписано и что дает нам основания говорить о наличии условий военного положения. Где РФ названа агрессором и употребляются слова: "военный агрессор", "военное вторжение", "оккупация территорий" и тому подобные. Вся эта терминология обобщенно говорит о наличии условий военного положения. Да, КС может сказать, что он их не считает условиями военного положения. Но сначала нужно проанализировать и сказать, но не игнорировать то обстоятельство, что есть 20 законов, где об этом упоминается. Кстати, судья КС Игорь Слиденко по этому делу как раз и отметил, что КС не взялся за обсуждение и опровержение в своем заключении об отсутствии условий военного положения, что является дефектностью акта КС.

Я также считаю, что в законопроекте о децентрализации есть существенное увеличение полномочий президента в части назначения префектов, права президента распускать органы местного самоуправления при нарушении последними суверенитета, территориальной целостности Украины и т.д. Вопрос так называемой децентрализации очень сомнительный, при тех полномочиях, которые выписаны для президента, и последствий в отношениях с теми, кого он назначает и увольняет. Если у нас вертикаль исполнительной власти, она действительно должна сохраняться в какой-то части. В том числе так называемыми префектами или, как они называются сейчас, – главы госадминистраций.

Вертикаль исполнительной власти, подчиненная президенту, остается. Давайте почитаем статью 118 Конституции – "исполнительную власть в областях, районах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местные госадминистрации". То есть, есть такой орган центральной власти – местная госадминистрация, которая всем руководит, а ее шефа назначает президент. Нет вопросов. А в ст. 118 законопроекта о децентрализации написано: "Исполнительную власть в районах и областях, Киеве и Севастополе осуществляют префекты". Всего-навсего меняем слово местные госадминистрации на префекты. Вертикаль остается. Тут же не написано "отдельные особенности исполнительной власти", или "отдельные элементы, "составляющие". Любой грамотный юрист скажет: префекты осуществляют исполнительную власть, то есть, – всю. Я задаю логичный вопрос: зачем тогда областные и местные советы создают исполкомы? Чем они должны заниматься? Ведь они также исполнительная власть. Исполнительная власть – это управление, контроль, надзор, координация и т. п. Таким образом, префект осуществляет управленческие функции.

Далее, в проекте по децентрализации они сами себе противоречат – в ст. 119 в полномочиях префекта пишут: "Осуществляют надсмотр, координацию, направляют деятельность территориальных органов центральной власти…". Вроде бы нормально. Вот эти полномочия и являются полномочиями префекта, если он задумывался как представитель президента на местах, исполняющий контрольные функции. Но если он возглавляет исполнительную власть, он осуществляет и управленческую функцию. Дальше в ст. 119 написано: "Обеспечивает выполнение госпрограмм". А какие механизмы? Ведь это обязательно управление, принуждение, силовое давление. Не все госпрограммы выполняются исключительно по добровольному согласию. Тогда префекты имеют право на силовое давление.

Или дальше по ст. 119: "Осуществляют другие полномочия, которые определены Конституцией". Однако другие полномочия это то, что он шеф исполнительной власти и, таким образом, осуществляет управленческие функции. Здесь с самого начала заложен алогизм. Никто не выработал концепцию – доктринальное представление, что такое префект через призму парламентской или президентской республики. Если у нас парламентская республика, должен быть префект парламентской республики. Если президентская – префект президентской республики. И не могут быть функции нашего префекта аналогичны французскому. Ведь Франция больше президентская республика. Она не является на 100% президентской, как США, потому что президент не возглавляет правительство, в отличие от Штатов. Но во Франции президентство больше, чем у нас. Если у нас парламентская республика, или как говорят парламентско-президентская, у префекта должны быть другие функции.

Что же касается п.18 переходных положений проекта, в котором идет ссылка на закон об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской обл.

Из ст. 133 Конституции изымается упоминание об областях. Тогда почему появляется упоминание о двух областях в тексте Конституции, пусть в переходных положениях, но в тексте Конституции. Об их наличии, исходя из текста Конституции, мы ничего не знаем. Сегодняшняя ст. 133 говорит о четком перечне субъектов, из которых состоит Украина: в состав Украины входят АРК Крым, названия 24 областей, Киев и Севастополь. Но в проекте изменений эта норма исключается. После голосования в ВР 300 голосами вы открываете Конституцию, и что там будет в ст. 133: "Систему административно-территориального устройства Украины составляют административно-территориальные единицы, громады, районы, регионы". Все, даже без названий. Что оно такое, где они, как они называются эти громады, районы и регионы? Ничего из Конституции не ясно. И тут вы открываете переходные положения и там как снег на голову две области. Где они взялись? А дальше в ст. 133 написано: "АРК Крым и области являются регионами". Какие области? Может их завтра будет их 10, может 8…, где это будет написано? В законе? А почему тогда две из них упоминаются в Конституции? То есть в акте более высокого уровня, что по правовой логике недопустимо?