Експерт Олександр Москалюк: "Коли в Польщі проводилися реформи, Сенат працював без канікул"

Про те, чому в Україні гальмується реформа децентралізації, як цей процес реалізовувався в Польщі і скільки часу і коштів потрібно на реалізацію в нашій країні в інтерв'ю "Сегодня.ua" розповів експерт з конституційного права Олександр Москалюк.

- Ви говорили про чотири аспекти успішного проведення реформи децентралізації – політична воля керівництва всіх гілок влади, пул відповідальних за реформу експертів, підтримка суспільства і система навчання безпосередніх будівельників реформи. Давайте докладніше зупинимося на кожному з них. Чому вам здається, що зараз в уряду немає політичної волі?

- Давайте подивимося на польський досвід. Коли в Польщі проводилися реформи, то Сенат фактично працював без канікул. Тому що будь-яка реформа супроводжується прийняттям рішень, в тому числі, у формі закону. Без цього неможливо провести жодної реформи. Це перший етап. І, звичайно, поки ми не можемо говорити про реальність політичної волі, тому що реально закони, які ми можемо віднести принаймні до децентралізації, не прийняті. Був один проект внесення змін до Конституції України. Але насправді цей проект повинен починатися не стільки з змін до Конституції, як змінами до Бюджетного кодексу, змінами до Податкового кодексу, змінами в облаштуванні судової влади. Це ті три основні закони, які в першу чергу потрібно змінити, щоб почалася реальна реформа місцевого самоврядування.

Деокупація півдня країни – як українські військові відвойовують території

Заборона на пересування країною для військовозобов'язаних – всі деталі

Ракетні удари по мирних українськиих містах - липень 2022

Ядерний тероризм Росії

- Як у цій реформі має бути задіяний Мін'юст?

- Насправді, тут Мін'юст, відповідно до свого статусу, фактично візує всі рішення, які приймаються урядом, і цим визначається його роль. Тому потрібен окремий спеціальний орган, який буде виведений за межі Кабінету міністрів. Бо дуже часто виникають ситуації – знову ж польський досвід це підтверджує, – коли проявляється конфлікт інтересів у будь-якого міністерства. Адже їх структура передбачає в принципі централізацію. Існує таке діалектичне протиріччя, від якого нам нікуди подітися.

- Які були обсяги фінансування офісу уповноваженого займатися децентралізацією (його секретаріату)?

- Точно сказати важко. Коли проводилась ця реформа, коли вона розроблялася, то розроблялася в підпіллі на початку 1980-х років. Це робив Єжи Регульський в межах окремого інституту. Минуло десять років, і зазвичай на початковому етапі цілі реформи та засоби, за допомогою яких вона була розроблена, не були обумовлені якимись сумами.

Якщо говорити загалом про децентралізацію і кошти на реформу, то ЄС по одному з траншів виділив 8 млрд євро для того, щоб ця реформа відбувалася протягом чотирьох років. Сама ж Польща на цю реформу витратила набагато більше.

Інше питання, що ці гроші витрачалися поетапно, тому бюджет цього не відчув – реформа ж почалася в 1989 році. Другий етап розпочався в 1999 році. І зараз вона продовжується. Фактично зараз проходить третій етап – так в 2010 році поставлено питання про удосконалення другого рівня місцевого самоврядування. Мова йде про повіти, – що відповідає нашим районам – виявилося, що це найбільш слабкий рівень місцевого самоврядування.

- У чому конкретно полягали етапи польської децентралізації?

- Це створення гмін (найменша територіальна одиниця Польщі – ред.). Перший етап місцевого самоврядування – громади, гміни. А в 1999 році зміни відбувалися і в рамках податкової системи, і в межах бюджетної системи. Було прийнято 150 законів, які повинні були змінити місцеве самоврядування.

  – Які помилки польської реформи?

- Найголовніше, що було в Польщі – це була розроблена стратегія, і ця стратегія втілювалася у вигляді законів. Відразу були прийняті, в тому числі, і Сенатом у Польщі ці закони. Помилка була такою, яка могла бути виявлена лише в процесі практичної діяльності – на другому рівні по-іншому треба було формувати органи місцевого самоврядування, зокрема, повітові органи. Повітові ради на сьогоднішній день безпосередньо обираються населенням. А ось Єжи Регульський говорив, що краще було б, якби кожна гміна делегувала в повіти своїх представників, тому що вони знають краще проблеми власної гміни. І це було б краще, рентабельніше і правильніше. При такій системі, яка зараз існує, іноді виникають протиріччя між гміною і повітом.

- Які помилки в уповноваженого з люстрації, які не можна повторити при створенні посади уповноваженого з проведення реформи децентралізації?

- Справа в тому, що фактично це був орган, який не мав під собою юридичних підстав. Зрозуміло, що ні про яку ефективність не може бути й мови. Повинна бути створена нормативна база. До речі, тут ще один цікавий є момент, чому важливий польський досвід, чому він показовий. Коли відбувалася реформа місцевого самоврядування, відбувалася не тільки передача повноважень, так як повноваження можна передати на рівень гміни або, наприклад, села, селища. Але треба це реалізовувати. Для того, щоб їх реалізовувати, потрібні кошти. Тому відбулася і передача грошових коштів. Бюджети гмін сформувалися ще на першому етапі реформ. Це була стратегічна мета таким чином, щоб поєднувалися повноваження, можливість їх реалізовувати і відповідальність. Дуже важливо, щоб була ось така тріада.

- Скільки людей займалося реалізацією реформи?

- Працював у межах кожного з 18 воєводств (еквівалент наших областей) представник уповноваженого. Цей представник міг дослідити, яким чином краще, оптимальніше реалізувати реформу. До того ж, працювало п'ять професорів, досліджували разом з Регульським реформу самоврядування, починаючи з 1980-х. Вони займалися написанням стратегії. Причому, що цікаво, ці люди досліджували й іноземний досвід – країн Західної Європи, США. Але сам пан Єжи визнавав, що у них не було ніякого практичного досвіду, сама теорія. Але вона була опрацьована добре, і була політична воля на її реалізацію. Тому вона вдало втілилася в життя.

- Значить, не менше півсотні осіб: уповноважений, півдесятка "стратегів", представники у воєводствах та асистенти...

- Також проводилися регіональні вчення в межах кожної територіальної одиниці. Через ці курси пройшли тисячі людей. Крім експертів, ще однією складовою успішної реформи мають бути люди, які її втілюють на місцях. Це депутати місцевих рад. У гмінах ж повністю змінилася система роботи. Тому на курсах викладали, насамперед, менеджмент. Адже перша проблема, яка виникає дуже часто навіть у межах нашої України – це компетентність прийняття рішень. Є село. Чи повинно воно мати свою школу? На цей буденно-повсякденний питання в Польщі відповідали так: "Якщо громада заробляє достатньо, то вона сама повинна визначати, чи потрібна їй ця школа". І цей фактор тісно пов'язаний з ментальністю. Тому що все-таки, як би там не було, але Польща ближче до ринкових відносин – і в цьому краще задіяна католицька етика.

- Яка іноземна модель реформи є оптимальною для України?

- Польська. Територія, населення, соціалістичне минуле.

Грузинський досвід для нас не є коректним (і словацький теж), бо там значно менше населення, в десять разів.

І територія значно менше. І, крім того, про ефективність реформи можна говорити лише через деякий час після її закінчення. Польщі пощастило, що зміни почалися відразу після зміни режиму. Ще один важливий аспект – коли ми запозичуємо досвід, то потрібно кожен момент пояснити... Головне для місцевого самоврядування, щоб вибори проходили частіше. У Польщі представництво центральної влади було на рівні воєводств.

- Чому спікерами реформи нічого не говориться про низові ініціативи, про зміни від органів самоорганізації населення?

- Безумовно, це важливий фактор. Але щоб люди могли скористатися реформою, потрібно вниз передати їм повноваження. Думаю, що Європа нам надасть кошти для низової популяризації реформи серед населення.

- Але Польща – член ЄС...

- Але на початковому етапі в 1989 році вони вже почали отримувати кошти для лікнепової кампанії, тобто для популяризації реформи...